我國綜合應急管理體系的發(fā)展趨勢及所面臨的問題

應急管理部成立之后，中國的綜合應急管理體系從強調(diào)全災害管理走向重視全過程管理，這是新時代國家應急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯。從體制上看，新時代應急管理創(chuàng)新發(fā)展的關鍵是建立和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡。從機制上看，新時代應急管理創(chuàng)新發(fā)展的關鍵是流程重塑，從準備、預防、減緩、響應和恢復五個環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應急管理的運行機制。

我國應急管理體系的發(fā)展

第一代應急管理體系

第一代應急管理體系的主要特點是分災種管理。從體制機制來看，分災種管理主要有四個特征。

一是不完整單部門負責制。例如，水利部門主要負責洪澇災害的防范和應對，氣象部門主要負責氣象災害的預報和監(jiān)測，地震部門主要負責地震災害的預報和監(jiān)測，民政部門主要負責災后的生活救助，安監(jiān)部門主要負責安全生產(chǎn)事故的預防、救援和調(diào)查。

二是臨時性指揮部機制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部和國家森林防火指揮部。

三是外生性減災機制。

四是重大自然災害的中央“兜底”機制。地方政府在自然災害管理中責任模糊，相應的機構(gòu)設置也不健全。一旦發(fā)生重大自然災害，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災減災的動力。

從總體上評判，分災種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻。

第二代應急管理體系

第二代應急管理體系的主要特點是綜合化管理。2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的應急管理體系，統(tǒng)一應對包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件在內(nèi)的各類突發(fā)事件。以“一案三制”為核心的應急管理體系是對第一代應急管理體系的發(fā)展，既大部分保留了分災種管理的體制機制，又進行了適度的擴展和創(chuàng)新。對照來看，綜合化管理的體制機制也主要有四個特征。

一是相對完整的事前單部門負責制。

二是高度統(tǒng)一的事后政府負責制。

三是附屬式綜合協(xié)調(diào)機制。

四是屬地化的“責任下沉”機制。

從總體上評判，以“一案三制”為核心的應急管理體系有整體性設計，覆蓋面廣。

“綜合應急管理”（Comprehensive Emergency Management， CEM）最早在美國州長協(xié)會提出，并進一步得到發(fā)展。CEM的基本框架是全災害管理、全過程管理與多主體參與。應急管理被認為是一個包括了減緩（mitigation）、準備（preparedness）、響應（response）和恢復（recovery）四階段的循環(huán)周期。

綜合應急管理發(fā)展趨勢及難點

從全災害管理走向全過程管理是綜合應急管理發(fā)展的一般趨勢。不僅中國，美國也是如此。在綜合應急管理的框架之下，無論是全災害管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。應急管理多主體參與的核心是多主體協(xié)同，這也是應急管理與常態(tài)管理的根本不同。例如，在重大自然災害的應急響應中，通常至少需要協(xié)調(diào)分別隸屬于水利、氣象、地震、民政、公安、武警（消防）、安監(jiān)、衛(wèi)生、應急辦乃至人民部隊等不同部門或體系的多個行動主體的參與，這些行動主體不僅在數(shù)量上規(guī)模龐大，制度背景、工作方式和組織文化更是差異巨大，他們在災前又缺乏協(xié)同演練，災后很難在短時間之內(nèi)實現(xiàn)高效率的協(xié)同行動。

在應急管理部成立之后，中國的應急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡。這是復合了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，而非純粹的科層結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。應急管理在體制上創(chuàng)新的關鍵就是發(fā)展和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率。這至少需要從三個層面著手。從全災害管理到全過程管理的轉(zhuǎn)變必然要求應急管理部重塑應急管理的流程。應急管理的流程定義了應急管理的運行機制。

全災害管理、全過程管理，多主體參與對應急管理體系提出了很高的要求，原有的感知設備，指揮系統(tǒng)等無法更好的支撐應急管理下一代的需求。國家要以更大的力度支持人工智能、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)與實體經(jīng)濟制造業(yè)深度融合，加快推進5G和物聯(lián)網(wǎng)建設，推動我國創(chuàng)新能力、質(zhì)量效益提升。在目前的應急管理體系中，在事故預防、事故處理等方面都做了全面的考慮，但是效果不理想，主要是因為以下原因：

1）缺乏全面的監(jiān)管手段：無法隨時隨地的監(jiān)管巡檢工作。

2）缺乏高效、精準的監(jiān)管手段：無法針對一些重點區(qū)域、重點時段、重點事件進行定向的精準管理、無法高效、快速響應事件。事故發(fā)生時，錯失最佳救援時間，導致事故傷亡嚴重。

3）缺乏可視化的監(jiān)管手段：管理無法圖表化、可視化，無法實現(xiàn)直觀的管理，缺乏對數(shù)據(jù)的展示、分析以及預測。

總體來說，我國的應急管理仍處于智能化建設的初級階段。目前應急管理智能化建設水平低、系統(tǒng)集成困難、數(shù)據(jù)深度應用不夠等問題突出，嚴重制約了應急管理的全過程管理，全災害管理，多主體參與的實現(xiàn)。 　　AIoT賦能應急管理體系

除了賦能上、中、下層產(chǎn)業(yè)，在應急管理體系之中，AIoT也大有可為。 　　在應急管理領域，物聯(lián)網(wǎng)可用于增強物理環(huán)境中的數(shù)據(jù)收集，并快速將這些數(shù)據(jù)傳送給城市的不同部門。與天氣有關的災害，如颶風或洪水，有時會無法及時獲得某些區(qū)域的信息。但是，如果這些區(qū)域存在物聯(lián)網(wǎng)設備，它們將能夠更輕松地廣播信號并傳送關鍵數(shù)據(jù)，如溫度、水質(zhì)或煙霧。有了這些數(shù)據(jù)，政府就可以在如何部署救災資源方面做出更明智的決策。比如，里約熱內(nèi)盧市政廳運營中心使用傳感器收集有關城市天氣、交通、警察和醫(yī)療服務的實時數(shù)據(jù)。比如，休斯頓市在“哈維”颶風后與AT&T電信公司合作，部署物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以便識別損害并傳送信息。

視頻智能分析可實現(xiàn)重點區(qū)域人臉分析、軌跡分析；核心區(qū)域內(nèi)人群密度分析；化工園區(qū)安防；重點崗位人臉對比等。在化工企業(yè)，礦山等重點企業(yè)、重點崗位，通過人臉識別有效杜絕“無證上崗”，“人卡分離”等安全生產(chǎn)隱患。比如蘇州，則通過視頻監(jiān)控實現(xiàn)城市內(nèi)澇的有效監(jiān)測預警。

除此以外，在應急管理的救援過程中，可通過災害模型對災害影響情況進行分析，比如通過模型分析臺風降雨影響、泥石流風險、內(nèi)澇風險。

當前的應急管理正在逐漸由事中應急處置，向事前的預防轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變過程中，如何利用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化手段達成這一目的，正成為行業(yè)內(nèi)的重大關注點。新時代應急管理的創(chuàng)新發(fā)展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。在“綜合應急管理”的框架之下，中國的應急管理正在從強調(diào)全災害管理到重視全過程管理、從實現(xiàn)“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強調(diào)綜合性到重視專業(yè)化轉(zhuǎn)變。而在這個過程中，人工智能將是應急管理轉(zhuǎn)變中的催化劑，應用支撐。通過人工智能，再通過目前業(yè)內(nèi)所提及的“全感知，全智能，全計算，全生態(tài)”的理念，應該能助力應急管理水平提升，使得我國現(xiàn)有的應急管理逐步實現(xiàn)全災害，全流程，多方參與的智能化應急，促進安全發(fā)展。