如何全面提高地方立法質(zhì)量？人工智能可以助一臂之力

近日舉行的省級(jí)人大立法工作交流會(huì)要求，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代地方立法工作，切實(shí)提高立法質(zhì)量，確保立一件成一件，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。

如何全面提高地方立法質(zhì)量？

天津市法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)高紹林

近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出

人工智能可以助一臂之力

近年來(lái)，人工智能呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，正在對(duì)各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生深刻的影響。其中，由于法律語(yǔ)言具有規(guī)范化、易于標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)，使得法律領(lǐng)域成為人工智能應(yīng)用較為廣泛深入的領(lǐng)域之一。

“可以說(shuō)，人工智能輔助地方立法是科學(xué)立法的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，我們也注意到，目前人工智能在立法領(lǐng)域的應(yīng)用還面臨一些困難，迫切需要法律人、特別是立法人能夠以開(kāi)放的心態(tài)擁抱新科技的發(fā)展，主動(dòng)開(kāi)放人工智能在法律領(lǐng)域特別是立法領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景，通過(guò)廣泛深入應(yīng)用不斷提高法律人工智能的水平?！备呓B林說(shuō)。

地方立法專業(yè)人員數(shù)量少

“在當(dāng)前地方立法工作業(yè)務(wù)中，仍然有一些痛點(diǎn)。而立法專業(yè)人員數(shù)量少、業(yè)務(wù)水平與立法任務(wù)不相適應(yīng)，在這些痛點(diǎn)中較為突出?！碧旖蚴腥舜罅⒎ㄑ芯克硌芯繂T張宜云說(shuō)。

張宜云認(rèn)為，2015年修改立法法，使我國(guó)的地方立法主體數(shù)量大大增加，給立法工作帶來(lái)了較大的挑戰(zhàn)：

一方面，我國(guó)的立法干部并不能在短時(shí)間內(nèi)配備齊全，即使已經(jīng)配備的立法干部其業(yè)務(wù)水平也有一個(gè)逐步提高的過(guò)程。因此，迫切需要人工智能輔助立法機(jī)關(guān)、起草部門，彌補(bǔ)立法干部少的不足，做好立法的基礎(chǔ)性工作。

另一方面，地方立法任務(wù)越來(lái)越重、節(jié)奏越來(lái)越快。面對(duì)數(shù)量多、時(shí)間緊、節(jié)奏快的地方立法工作，如何守住“不抵觸”這條底線，是地方立法機(jī)關(guān)面臨的重大任務(wù)。這就迫切需要人工智能輔助立法干部對(duì)地方性法規(guī)與上位法相關(guān)規(guī)定加以對(duì)比，從中發(fā)現(xiàn)和克服與上位法有相抵觸之嫌的內(nèi)容。

此外，公眾對(duì)立法工作參與熱情的日益高漲，也給立法工作者帶來(lái)了工作上的挑戰(zhàn)。

隨著公眾參與立法的廣泛深入推進(jìn)，立法民意的收集整理成為各個(gè)立法機(jī)構(gòu)的工作難點(diǎn)。有的法規(guī)在一個(gè)月的征集意見(jiàn)中，有十幾萬(wàn)人、幾十萬(wàn)人提出意見(jiàn)。

“如何全面、有效、科學(xué)地收集、梳理、匯總公眾意見(jiàn)，僅靠十幾位、幾十位立法干部用傳統(tǒng)的人工作業(yè)方法是不可能高質(zhì)量高效率完成的?！备呓B林說(shuō)，這就迫切需要人工智能輔助全面收集、梳理公眾意見(jiàn)。

法律人工智能人才匱乏

當(dāng)前，已有一些地方開(kāi)始應(yīng)用人工智能輔助立法工作。

“北大法寶”立法運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)研究員武崇松介紹說(shuō)，2018年，在總結(jié)規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，北大英華公司開(kāi)發(fā)了“北大法寶智能立法平臺(tái)”。這一平臺(tái)在法律大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，利用自然語(yǔ)言處理等人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)法規(guī)文件制定和審查工作信息化、智能化，推動(dòng)和促進(jìn)規(guī)范性文件制定和審查。目前，此系統(tǒng)已正式應(yīng)用于西藏、甘肅等地方的人大常委會(huì)。

高紹林認(rèn)為，盡管人工智能在立法領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)展開(kāi)，但仍然面臨一些困難，主要表現(xiàn)在法律數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化不足、法律人工智能人才匱乏、法律人工智能的研發(fā)投入不足、人工智能在法律領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)放開(kāi)發(fā)不夠等方面。

法律數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化是機(jī)器學(xué)習(xí)的重要前提。相較于裁判文書(shū)，法律法規(guī)的文本整體數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化顯得較為明顯，但是具體到條文規(guī)定層面其結(jié)構(gòu)化處理就顯得任務(wù)艱巨。上位法規(guī)定相對(duì)于下位法規(guī)定較為抽象，同位法之間對(duì)同一事項(xiàng)的具體規(guī)定在表述方式上也千差萬(wàn)別。例如對(duì)限制人身自由的表述，散見(jiàn)于各類法律法規(guī)的表述至少就有50多種，如“拘留”“強(qiáng)制關(guān)押”“不得離開(kāi)”“協(xié)助執(zhí)法”“扣留審查”“限制出境”等。諸如此類的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在無(wú)人工監(jiān)督情況下用機(jī)器學(xué)習(xí)去識(shí)別，效果難以保障。

“因此，需要人工首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、歸類、標(biāo)簽設(shè)置，進(jìn)而讓機(jī)器去學(xué)習(xí)。然而，通過(guò)人工對(duì)種類繁多的法律數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、歸類和打標(biāo)簽本身也是一件艱巨浩繁的任務(wù)?！备呓B林說(shuō)。

同時(shí)，法律人工智能人才匱乏是又一個(gè)困境。

人工智能技術(shù)在法律領(lǐng)域的深度應(yīng)用，需要既懂技術(shù)又精通法律的一大批復(fù)合型人才。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)研發(fā)法律智能產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)多采用的是“法律人才+計(jì)算機(jī)人才”的方式來(lái)研發(fā)。

而在高紹林看來(lái)，這種簡(jiǎn)單相加方式在實(shí)踐中并不能深刻解決雙方在溝通理解上的障礙，甚至由于法律人對(duì)技術(shù)的不理解、技術(shù)人員對(duì)法律業(yè)務(wù)的誤解而使項(xiàng)目偏離預(yù)定目標(biāo)。而從目前全國(guó)各高校的學(xué)科、專業(yè)、課程設(shè)置來(lái)看，還不能適應(yīng)法律人工智能的發(fā)展需求。

此外，法律人工智能的研發(fā)投入不足和人工智能在法律領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)放開(kāi)發(fā)不夠，也使得法律人工智能的應(yīng)用場(chǎng)景受到一定的限制和約束。

人工智能可破解立法痛點(diǎn)

2018年6月，個(gè)人所得稅法修正案草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，一個(gè)月內(nèi)收到意見(jiàn)數(shù)量超過(guò)13萬(wàn)條。

面對(duì)數(shù)量如此之多的意見(jiàn)，立法工作人員短時(shí)間內(nèi)要通過(guò)人工來(lái)實(shí)現(xiàn)無(wú)效意見(jiàn)的過(guò)濾、重復(fù)或近似意見(jiàn)的去除、整體意見(jiàn)和逐條意見(jiàn)的區(qū)分等工作壓力巨大。

高紹林認(rèn)為，盡管地方立法收集到的意見(jiàn)可能無(wú)法達(dá)到這樣的程度，但仍有必要未雨綢繆。

“當(dāng)前立法建議的篩選整理面臨數(shù)量大、意見(jiàn)來(lái)源渠道多元、意見(jiàn)質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題。在未來(lái)，這些法規(guī)草案意見(jiàn)征集整理工作，將會(huì)有人工智能來(lái)輔助高效完成。”高紹林說(shuō)。

高紹林解釋說(shuō)，具體而言，基于非電子化信息的電子化和數(shù)據(jù)化技術(shù)通過(guò)紙質(zhì)和會(huì)議等方式征集的建議將全部實(shí)現(xiàn)電子化和數(shù)據(jù)化。在數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上，利用文本自動(dòng)分類、關(guān)系識(shí)別等技術(shù)將不同公眾提出的相同或相似意見(jiàn)在累計(jì)數(shù)量的基礎(chǔ)上去重，實(shí)現(xiàn)整體意見(jiàn)和逐條意見(jiàn)的自動(dòng)分類以及不相關(guān)、無(wú)效意見(jiàn)的自動(dòng)過(guò)濾。

除了立法建議智能篩選，人工智能還可以廣泛地應(yīng)用于地方立法工作各個(gè)環(huán)節(jié)，例如，在立法資料的智能檢索方面展開(kāi)應(yīng)用。

張宜云說(shuō)，在立法資料的智能檢索方面，以設(shè)區(qū)的市人大立法為例，起草一部地方性法規(guī)不僅需要從法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)中查找依據(jù)，還需要參考部門規(guī)章、政府規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體規(guī)定、兄弟省市的法規(guī)以及司法解釋、司法案例和國(guó)內(nèi)外期刊等。

“一方面立法資料數(shù)量海量、分散，查找費(fèi)時(shí)費(fèi)力，另一方面部分立法人員的立法專業(yè)技能不足，立法資料查找易出現(xiàn)疏漏、錯(cuò)誤等?！睆堃嗽普f(shuō)。

武崇松進(jìn)一步解釋說(shuō)，基于權(quán)責(zé)清單的梳理完善，智能檢索等技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，立法工作人員只需在系統(tǒng)中輸入草案標(biāo)題、某些關(guān)鍵詞或者一段法意，系統(tǒng)將會(huì)自動(dòng)推送所有相關(guān)的法律法規(guī)、法學(xué)期刊、司法案例、網(wǎng)絡(luò)新聞等立法資料。

此外，專家認(rèn)為，人工智能還將在法規(guī)草案文本的輔助生成、法規(guī)草案文本的智能審查，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的自動(dòng)清理，智能輔助立法后評(píng)估等多個(gè)方面展開(kāi)應(yīng)用，從而解決地方立法業(yè)務(wù)工作中的痛點(diǎn)。

“人工智能在地方立法領(lǐng)域的應(yīng)用將會(huì)越來(lái)越多、越來(lái)越好，必將為科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐?！备呓B林說(shuō)。