蘇州工業(yè)園區(qū)將進一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢

當下，國內(nèi)電子政務軟件工程建設如火如荼，投資規(guī)模日趨增速。然而，如何科學有效地度量軟件工程項目費用一直困擾著政務系統(tǒng)決策者和管理者。盡管2019年7月1日，國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）開始正式實施，但在政務領(lǐng)域，能夠落地實施該國家標準的實踐案例很少。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已探索開展電子政務軟件工程費用評估工作，是國內(nèi)最早對電子政務軟件工程費用進行科學評估的政府機構(gòu)，至今已取得了初步成效。本文在對國內(nèi)軟件工程費用評估現(xiàn)狀分析的基礎上，通過對蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程費用評估方法和體系的探索實踐研究，力圖為國內(nèi)其他政府的信息化項目費用評估及管理工作提供借鑒。

十九屆四中全會以來，習近平總書記在不同場合多次強調(diào)：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，其重要論述包括“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。在此背景下，近年來，我國軟件和信息技術(shù)服務業(yè)市場規(guī)模保持較快增長，2018年僅電子政務市場規(guī)模就約為3134億元，同比增長15.1%。據(jù)工信部最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：2019年，我國軟件業(yè)完成軟件業(yè)務收71768億元，同比增15.4%，利潤總額9362億元，同比增長9.9%。2019年全國軟件業(yè)綜合發(fā)展指數(shù)為128.9，比上年上升8.6個分值，高出近四年平均上升幅度1.4個分值。

然而，面對如此龐大的產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)大多數(shù)企事業(yè)單位在軟件工程項目中的費用評估問題一直沒有得到根本解決。因電子政務領(lǐng)域的信息化項目的標準化程度低，項目目標變更較大等問題，使得政務領(lǐng)域的信息化管理者始終被一些難題困擾著，例如：如何評估軟件開發(fā)項目的規(guī)模？如何為開發(fā)性的軟件工程定價？如何衡量軟件開發(fā)者的工作量及效率？如何提供科學的項目費用預算為決策服務？2019年7月1日，《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）國家標準正式實施，該標準在國內(nèi)金融、電信等行業(yè)取得了一定的應用效果，但是不可避免地存在與不同行業(yè)、不同場景、不同階段、不同角色下的企事業(yè)單位自身軟件工程費用評估現(xiàn)狀不相適應的問題。

蘇州工業(yè)園區(qū)是全國首個開展開放創(chuàng)新綜合試驗的區(qū)域，其電子政務經(jīng)過多年投入和持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為全國具有影響力的示范性工程。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已經(jīng)開展軟件開發(fā)成本度量工作，是全國首個先于國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》發(fā)布之前就開始積極探索軟件工程費用評估之路的地方性政府機構(gòu)。經(jīng)過近三年的不斷探索、調(diào)研和驗證，蘇州工業(yè)園區(qū)已初步形成了一套具有園區(qū)特色的軟件工程費用評估體系。在該體系的支撐下，截至目前，園區(qū)已評估100多項政務信息化項目，據(jù)不完全統(tǒng)計，節(jié)省了近10%政務預算。其在財政資金的精細化、科學化、體系化管理方面取得了現(xiàn)實效果，對全國政務信息化資金管理工作具有借鑒和示范意義。

一、蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程引入費用評估機制的原因

當前，軟件工程項目金額憑經(jīng)驗拍腦袋，專家評審會流于形式，軟件開發(fā)過程“燈下黑”、“黑盒子”，是國內(nèi)政務信息化的普遍現(xiàn)象。“IT投資黑洞”、“IT項目泥潭”時有出現(xiàn)，這已成為政務信息化資金管理、項目管理和績效評價的公認老大難問題。面對互聯(lián)網(wǎng)和新一代信息技術(shù)的應用浪潮，以及進行內(nèi)部管理、對外服務和社會治理的新時代需求，蘇州工業(yè)園區(qū)加大了每年信息化資金的投入。然而，在軟件工程項目預算申報、立項、招投標、項目結(jié)算、項目評價等活動中，軟件造價的問題也一直沒有得到很好解決，這成為制約園區(qū)信息化水平發(fā)展的障礙。

面對這個業(yè)內(nèi)痛點，2018年12月28日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會發(fā)布2018年第17號中國國家標準公告，批準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標準正式發(fā)布，標準號為GB/T36964-2018，并于2019年7月1日正式實施。盡管該標準為國內(nèi)的軟件開發(fā)成本度量指明了方向，但是該國家標準主要應用在金融機構(gòu)和大型軟件開發(fā)企業(yè)，同時通過查詢國內(nèi)的公開數(shù)據(jù)，全國范圍內(nèi)可以借鑒的政務領(lǐng)域軟件工程費用評估的成功實踐案例基本屬于空白。

自2017年起，蘇州工業(yè)園區(qū)陸續(xù)發(fā)布了《蘇州工業(yè)園區(qū)政府信息化項目資金管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)政府信息化項目工程管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，要求對在建信息化項目進行實際費用評估和結(jié)算，對新立項信息化項目提出預算建議。園區(qū)在信息化預算、規(guī)劃、建設、運營的管理機制方面進行優(yōu)化的同時，需要找到一種科學、合理、透明的定量評價方法，需要找到一種利用資金“指揮棒”提高軟件工程效率的模式。

面對著業(yè)內(nèi)無成功范例可以借鑒和參考，面對著國家及園區(qū)對政務資金使用規(guī)范要求的日益提高，2017年園區(qū)開始積極探索電子政務軟件工程費用評估工作的有效途徑，即依據(jù)國家標準和行業(yè)基準數(shù)據(jù)對軟件工程項目進行費用評估，建立一套基于蘇州工業(yè)園區(qū)信息化項目歷史數(shù)據(jù)及估算模型的軟件工程費用評估體系，從而把眾多軟件工程的需求說清楚，目標說清楚，過程說清楚，提高政務資金使用效益，最終促進蘇州工業(yè)園區(qū)政務信息化資金管理水平的提升。

二、蘇州工業(yè)園區(qū)對電子政務軟件工程費用評估方法的選擇

目前，我國的軟件工程費用評估實踐還處于比較初級和零散的狀態(tài)，大部分組織主要采用主觀經(jīng)驗方法來評估軟件成本。盡管國內(nèi)有些大型銀行、保險等組織建立了基于功能點方法的較為完整的軟件成本評估體系，但仍然處于不斷完善的過程之中。從整體上看，我國軟件行業(yè)的成本評估實踐的方法包括：預算倒推法、專家決策法、工作分解法、代碼行評價法、數(shù)據(jù)庫表法、函數(shù)數(shù)量法、故事點法、用例點法、對象點法、功能點法等。

預算倒推法、專家決策法和工作分解法的應用較為普遍。預算倒推法即根據(jù)給定的軟件預算反推軟件的成本，這種方法非常有可能導致軟件項目預算“先天不足”。而在專家經(jīng)驗法中經(jīng)常遇到“外行評估內(nèi)行”的情形。工作分解法即化整體為部分，對工作內(nèi)容進行分解，再依據(jù)內(nèi)部專家經(jīng)驗得到成本數(shù)據(jù)，然而在項目初期，很難把項目細節(jié)全部梳理清楚。

代碼行評價法、數(shù)據(jù)庫表、函數(shù)數(shù)量等方法都是從開發(fā)者角度出發(fā)的評估方法，優(yōu)點是操作簡單、實施容易，但缺點是不容易在項目干系人之間達成一致，往往會引起較多分歧。由于這些方法更多依賴了技術(shù)評判標準，所以大多局限于軟件開發(fā)團隊內(nèi)部。

如果要在業(yè)務部門與開發(fā)部門、甲方與乙方等外部組織中，對軟件開發(fā)項目的工期或費用等關(guān)鍵項目因素達成一致，則需要從業(yè)務視角出發(fā)。故事點、用例點法、對象點和功能點法就是從用戶角度出發(fā)的費用評估方法，它們都是對軟件項目規(guī)模進行評價與估算，但這幾種方法在評估的有效性和應用難度上卻具有差異，具體如圖。

通過調(diào)研分析和綜合對比，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)現(xiàn)：功能點方法是通過識別內(nèi)外部邏輯文件及功能的方式評估軟件工程的規(guī)模、工作量及費用。該方法與軟件開發(fā)技術(shù)無關(guān)，不受不同評估人員的主觀因素影響，比預算倒退方法和專家經(jīng)驗法更具有科學依據(jù)；且2019年7月正式頒布執(zhí)行的國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）就是使用功能點法，該方法可在今后的推廣上更具說服力。同時，功能點方法簡單易用，還可以結(jié)合園區(qū)實際進行本地化調(diào)整。綜上，鑒于功能點的科學性、權(quán)威性、適用性和可操作性，蘇州工業(yè)園區(qū)最終選擇其為園區(qū)電子政務軟件工程費用評估的主體方法，這四點標準也成為了園區(qū)建立評估體系過程中考慮的重要因素。

三、蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新性建立的軟件工程費用評估體系

（一）園區(qū)軟件工程費用評估的核心思路

蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程費用評估工作是以國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）為核心依據(jù)，主體采用功能點方法，并結(jié)合園區(qū)實際情況，根據(jù)不同類型項目管理思路及現(xiàn)實問題，并對功能點方法進行本地化優(yōu)化，逐步建立園區(qū)個性化評估方法和指標。同時，園區(qū)制定分階段、分類型的費用評估指引，對園區(qū)軟件工程費用做到全覆蓋的第三方評估，再綜合運用專家決策法進行交叉驗證。適用階段為項目預算階段、項目決算階段和項目后評估階段。適用項目類型包括新開發(fā)及迭代開發(fā)類、產(chǎn)品實施類、數(shù)據(jù)類、綜合類等，也包括運維服務類、運營服務類、研究咨詢類、性能優(yōu)化類等。評估的基本流程為提出項目需求、確定評估項目及派發(fā)評估任務、第三方費用評估、專家組評審等階段，對于存在分歧的問題，還通過澄清及溝通會等方式解決。

（二）園區(qū)軟件工程費用評估的基本方法

根據(jù)園區(qū)各單位申報的軟件工程項目實際所處階段及提供的相關(guān)文件描述，判斷該項目的所屬類型，不同類型的評估方法具有差異。例如，開發(fā)類項目按照功能點方法進行評估；研究咨詢類項目采用模塊拆分和專家法相結(jié)合的方式進行評估；綜合類項目需將不同類型進行拆分，按相應的費用評估方法進行計算，然后匯總。以下以軟件開發(fā)項目和運營、運維服務類為例，概述評估方法：

軟件開發(fā)類項目是園區(qū)項目的主體類型，其費用由直接人力成本、直接非人力成本、間接人力成本和間接非人力成本組成。直接人力成本根據(jù)項目不同的階段采用概算或者詳算的方式，評估步驟為：第一步估算規(guī)模；第二步調(diào)整規(guī)模；第三步估算工作量；第四步估算費用；第五步評估風險工期［《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）［M］。北京：國家市場監(jiān)督管理總局、中國國家標準化管理委員會，2018-12-28］。各步驟的計算公式是基于國內(nèi)覆蓋了電子政務、金融、電信、制造等行業(yè)16569套高可信度數(shù)據(jù)基礎上建立的數(shù)據(jù)模型，來源于國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018），但調(diào)整因子的設置和取值是根據(jù)園區(qū)的現(xiàn)實情況設置。對于直接非人力成本、間接人力成本和間接非人力成本，根據(jù)項目的具體情況采用市場價格參考的方式進行評估。

運營服務類項目的費用評估是以申報單位申報的工作內(nèi)容及工作量為主要依據(jù)，采用概算的方式，具體步驟為：第一步估算工作內(nèi)容；第二步估算工作量；第三步估算人員要求及數(shù)量，第四步估算費用。運維服務類項目與運營服務類項目的費用評估過程類似，但是根據(jù)對服務人員要求的不同，其工資水平的市場差異會帶來費用的差異。

（三）個性化指標和調(diào)整因子的設置及取值

根據(jù)蘇州工業(yè)園區(qū)政務信息化項目的實際情況和現(xiàn)實問題，設置園區(qū)個性化的計算指標和取值，是本方法能夠在園區(qū)快速有效落地實施的重要原因。園區(qū)的個性化指標及取值內(nèi)容包括規(guī)模調(diào)整因子（CF）、開發(fā)平臺/語言調(diào)整因子（RDF）、業(yè)務領(lǐng)域調(diào)整因子（BD）、應用類型調(diào)整因子（AT）等，這些調(diào)整因子會針對不同項目進行單獨調(diào)節(jié)。蘇州工業(yè)園區(qū)基準生產(chǎn)率（PDR）、蘇州工業(yè)園區(qū)人力成本費率（F2）的基準數(shù)據(jù)也將根據(jù)工業(yè)和信息化部電子工業(yè)標準化研究院發(fā)布的《中國軟件行業(yè)基準數(shù)據(jù)》進行每年度調(diào)整。

同時，園區(qū)還根據(jù)實際情況創(chuàng)新性地設立了調(diào)整因子。例如，針對不同終端的工作量問題，園區(qū)單獨設立了調(diào)整因子ZD（不同終端調(diào)整因子），其取值來源于蘇州市業(yè)內(nèi)專家們的綜合評定；針對非功能點方法可以估算的項目設立了調(diào)整因子FGN，其主要是調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)服務類項目和部門對接、協(xié)調(diào)工作較多的項目，這些調(diào)整因子是在國家標準中尚未提及的。

（四）園區(qū)軟件工程費用評估機制的建立

為了保證園區(qū)軟件工程費用評估工作工作的可持續(xù)和可發(fā)展，園區(qū)還建立了一系列管理機制包括評估管理工作、宣貫培訓、創(chuàng)新發(fā)展、建立基準數(shù)據(jù)庫等。通過多種渠道對軟件工程費用評估方法及實施情況進行宣傳推廣，對園區(qū)建設單位、項目實施機構(gòu)進行軟件工程費用評估的培訓，都可以更好地提高園區(qū)相關(guān)人員對信息化項目資金管理的意識和預算編制能力。第三方費用評估服務機構(gòu)出具的費用評估報告則作為項目審計、預算安排和完善預算管理的重要依據(jù)。同時，績效評價也是園區(qū)軟件費用評估體系中的重要一環(huán)，園區(qū)每年還對軟件工程費用評估工作進行綜合評價。

四、蘇州工業(yè)園區(qū)形成的軟件工程費用評估體系的特點

通過上述分析可以看出，蘇州工業(yè)園區(qū)的軟件工程費用評估體系及其方法在全國的政務領(lǐng)域具有可借鑒意義，它的特點包括以下幾個方面：第一是具有科學性。該體系的主體方法是以國家標準為依據(jù)，從用戶視角出發(fā)，定義明確、便于計算，不同計算者的計算結(jié)果誤差在10%以內(nèi)，與其他方法相比可量化、可追溯。二是普適性。其適用于各種不同類型的項目，也適合項目的不同階段，具有應用范圍的普遍性。其三具有創(chuàng)新性。該方法根據(jù)園區(qū)及蘇州市在軟件開發(fā)效率、人力成本水平、政務信息化架構(gòu)等實際情況，及園區(qū)對不同類型項目的管理思路及面臨的現(xiàn)實問題，確定園區(qū)個性化評估方法和指標。最后，該方法可迭代。依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)時代軟件工程特點，結(jié)合評估實踐過程中出現(xiàn)的問題，園區(qū)不斷調(diào)整園區(qū)軟件工程費用評估個性化計算指標，方法和體系也在不斷調(diào)整和優(yōu)化。

通過比較和分析可以看出，園區(qū)的軟件工程費用評估方法與傳統(tǒng)的軟件工程費用計算方法相比是具有差異的，主要包括：

1、概念不同：園區(qū)方法中的“人月”和“功能點”與傳統(tǒng)方法的概念、邏輯及顆粒度都不同。兩者都是量化項目規(guī)模的指標，但是園區(qū)方法的“功能點”是規(guī)模的度量單位，而傳統(tǒng)的概念中“人月”主要是指工作量。

2、依據(jù)不同：園區(qū)方法中的各調(diào)整因子和取值都有國家或行業(yè)依據(jù)。如，功能點耗時率的數(shù)值取自工業(yè)和信息化部電子工業(yè)標準化研究院發(fā)布的《中國軟件行業(yè)基準數(shù)據(jù)》，而傳統(tǒng)方法主要依據(jù)經(jīng)驗。

3、視角不同：園區(qū)方法主要是從用戶視角（即業(yè)務價值）出發(fā)，不依賴開發(fā)和技術(shù)，首先對項目規(guī)模進行分析和度量，進而估算費用，而傳統(tǒng)方法大多站在技術(shù)開發(fā)的角度，先估算工作量，再估算費用。

五、蘇州工業(yè)園區(qū)采取該費用評估方法后的初步成果與成效

經(jīng)過將近三年的實戰(zhàn)演練及反復驗證和優(yōu)化，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新性地探索出一套具有園區(qū)特色的軟件工程費用評估方法和體系，完善了《蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程成本度量管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程成本度量指引》、《蘇州工業(yè)園區(qū)軟件工程成本度量服務項目管理制度細則》等指導性文件。

蘇州工業(yè)園區(qū)在政務信息化項目費用評審工作中，引入軟件工程費用評估方法，倒逼項目方案優(yōu)化，通過第三方出具的軟件工程費用評估報告，確定項目預算范圍，同時結(jié)合專家評審，最終確定項目預算，此流程及方法目前已在園區(qū)各個部門達成共識，并在有效使用財政資金、提高項目方案水平方面取得了現(xiàn)實效果，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，科學地評估信息化項目費用，客觀地、有說服力地節(jié)省了財政預算。據(jù)統(tǒng)計，2019年蘇州工業(yè)園區(qū)使用該方法評估的軟件工程項目數(shù)量達96個，項目類型包括軟件開發(fā)、系統(tǒng)運維、平臺運營、硬件采購、開發(fā)與運營結(jié)合五類。園區(qū)最終批復了22個部門的70個信息化項目，預算節(jié)約率為9.5%。

其次，各業(yè)務部門的項目方案編制水平大幅度提高。例如，在預算費用評審過程中，70%的項目方案需要走澄清，40%的方案需要退回補充材料。通過費用評估機制，倒逼項目建設單位將業(yè)務想明白、將需求說清楚，立項方案從良莠不齊邁向整齊劃一方向邁進。

再次，政務信息化項目的費用細化且透明。采用功能點方法、配套調(diào)整因子和相關(guān)費用計算，放在陽光下將詳細費用列出來，建設單位、預算管理單位、費用評估機構(gòu)等相關(guān)各方有了共同討論的基礎。

最后，產(chǎn)出的費用評估報告為專家組評審提供了科學依據(jù)。召開專家評審會時，在有限的評估時間內(nèi)，專家可以使用費用評估報告，輔助進行專家判斷和決策。通過交叉驗證，園區(qū)電子政務軟件工程項目的費用愈加趨于真實。同時，費用評估也為事后審計提供了科學的計算依據(jù)，提高了財政審計工作的精細度。

六、總結(jié)與展望

通過對蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程費用評估的實踐分析可以發(fā)現(xiàn)：其在統(tǒng)籌安排政務信息化資金預算，提高資金使用效率方面，創(chuàng)造了國內(nèi)政務信息化資金管理的新方法和新模式。園區(qū)優(yōu)化設計的電子政務軟件工程費用評估方法及體系對國內(nèi)政務信息化預算管理帶來了一定的理論和實踐價值。園區(qū)落地實施的項目需求前期溝通論證、多方意見反饋、項目方案優(yōu)化、第三方費用評估、專家組綜合評審、項目績效評價的閉環(huán)工作流程，為解決政府信息化預算過高及相關(guān)管理瓶頸提供了思路，也為其他類似的政府信息化資金管理工作的改進和提升提供了借鑒。

習近平曾指出：要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。下一步，蘇州工業(yè)園區(qū)將進一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，通過不斷積累第三方的費用評估結(jié)果，建立園區(qū)自己的電子政務軟件工程費用評估數(shù)據(jù)庫，同時還將項目績效評價納入到電子政務軟件工程費用評估體系當中，對績效評價不佳的項目采取相應措施，真正建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學預算決策。
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