智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展 亟待國家立法支持

文章來源：中國交通報

智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為汽車與電子、信息通信、交通等領(lǐng)域融合創(chuàng)新的重要載體，已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、交通方式變革、智慧城市建設(shè)的重要方向，將對改善道路交通安全環(huán)境、提升交通運輸效率，實施城市低碳出行發(fā)揮積極促進作用。世界主要國家均在積極開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法。當(dāng)前，我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，正處于從測試、驗證，轉(zhuǎn)向多場景示范應(yīng)用、商業(yè)試運營階段，亟待國家層面加強立法引領(lǐng)。

立法滯后成為制約發(fā)展重要因素

發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車是我國多項戰(zhàn)略交匯點。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《交通強國建設(shè)綱要》提出，加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車（智能汽車、自動駕駛、車路協(xié)同）研發(fā)，形成自主可控完整的產(chǎn)業(yè)鏈；大力發(fā)展共享交通，打造基于移動智能終端技術(shù)的服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)出行即服務(wù)。2020年，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》指出，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，智能汽車已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，強調(diào)發(fā)展智能汽車有利于加快制造強國、科技強國、網(wǎng)絡(luò)強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會建設(shè)，增強新時代國家綜合實力。

世界主要國家積極開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法。當(dāng)前，世界主要國家率先開展的智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法，一是以德國為代表的中央（聯(lián)邦）立法主導(dǎo)模式，一是以美國為代表的地方（州）立法主導(dǎo)模式。

在中央（聯(lián)邦）立法主導(dǎo)模式中，是以國家（聯(lián)邦）層面的突破為切入點，從而在頂層解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車的法律支持。如2016年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過《維也納道路交通公約》有關(guān)自動駕駛技術(shù)運用的修正案后，德國即于2017年修訂了道路交通法，允許智能網(wǎng)聯(lián)汽車在一定條件下上路。2021年4月，德國聯(lián)邦參議院通過《道路交通法和強制保險法修正案——自動駕駛法》，系統(tǒng)構(gòu)建了包括規(guī)定運行區(qū)域（ODD）、技術(shù)監(jiān)督員、最小風(fēng)險條件、強制保險等智能網(wǎng)聯(lián)汽車主要法律制度，進一步完善了智能網(wǎng)聯(lián)汽車頂層法律制度設(shè)計。

在地方（州）立法主導(dǎo)模式中，則以地方先行立法突破為切入點，從而為更大范圍的立法形成經(jīng)驗借鑒。如2011年6月美國內(nèi)華達州通過了第一部允許智能網(wǎng)聯(lián)汽車到公共道路開展測試驗證的法案，2012年9月加利福尼亞州出臺較為寬松的自動駕駛汽車法案，確立了“促進和保障無人駕駛汽車安全”的立法理念。后續(xù)美國多個州紛紛通過議會法案或政府行政措施推動智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試、試營運甚至商用，如2021年美國加州機動車管理局（DMA）就先后向Nuro、Cruise、Waymo頒發(fā)了無人貨運與無人出租汽車收費許可，走在智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的世界前沿。

我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但法律滯后成為發(fā)展制約。我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，正處于從測試、驗證，轉(zhuǎn)向多場景示范應(yīng)用與商業(yè)試運營關(guān)鍵時期。2022年1至6月，我國L2級輔助駕駛乘用車新車市場滲透率提升至30%。2022年9月，工業(yè)和信息化部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國開放各級測試公路超過7000公里，發(fā)放測試牌照超過900張，實際道路測試?yán)锍坛^1500萬公里，17個測試示范區(qū)、16個“雙智”試點城市完成3500多公里道路智能化升級改造。高等級智能網(wǎng)聯(lián)汽車在全國多地實現(xiàn)常態(tài)化、載人載物測試，智慧城市、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展。部分城市已經(jīng)開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化試運營，但存在破法而行的風(fēng)險。

2020年7月畢馬威發(fā)布了“自動駕駛汽車成熟度指數(shù)”，從技術(shù)和創(chuàng)新、政策和立法、基礎(chǔ)設(shè)施、消費者接受度等方面來衡量全球各地自動駕駛汽車的成熟度，其中，政策和立法是重要衡量因素。我國的自動駕駛汽車成熟度畢馬威全球排名從2018年的第16名下跌到2019年的第20名，政策與立法的滯后成為重要因素。前不久，畢馬威再次發(fā)布的“自動駕駛汽車成熟度指數(shù)”顯示，在納入排名的25個國家中，我國在政策和立法方面仍然排在第20位，兩年來沒有進展。

國家層面立法不可或缺

基于我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試政策與智能網(wǎng)聯(lián)汽車審批進程，迫切需要法律層面的回應(yīng)。部分城市開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車地方立法遇到的難題，表明國家層面的立法不可或缺。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引發(fā)的“共享化”變革，需要在國家立法層面統(tǒng)籌運輸管理、車輛生產(chǎn)管理與道路交通安全管理等領(lǐng)域。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引發(fā)的產(chǎn)業(yè)邏輯變革、新舊職業(yè)轉(zhuǎn)換等社會倫理問題，也需要在國家立法層面進行一定的前瞻性安排。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試新政策及審批新進程迫切需要國家立法。公路法第51條、公路安全保護條例第16條規(guī)定，禁止將公路作為檢驗車輛制動性能的試車場地。道路交通安全法實施條例第82條規(guī)定，機動車在高速公路上行駛，不得試車。2021年7月，工業(yè)和信息化部、公安部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試與示范應(yīng)用管理規(guī)范》，將智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試與示范應(yīng)用領(lǐng)域拓展至公路（包括高速公路）范圍，北京、上海、無錫等地政策也隨之調(diào)整。雖然各地政策強調(diào)在公路（包括高速公路）上測試、示范應(yīng)用不得試車，但仍然存在違反前述法律規(guī)定的風(fēng)險。此外，北京、上海等部分城市政策規(guī)定智能網(wǎng)聯(lián)汽車示范運營中可以向服務(wù)對象收取一定費用，但由于示范運營的智能網(wǎng)聯(lián)汽車尚處于工控級而非車規(guī)級，尚未納入汽車生產(chǎn)目錄，相關(guān)示范運營政策也與現(xiàn)有運輸管理法律法規(guī)存在沖突。

2021年工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關(guān)于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理的意見》明確提出，未經(jīng)審批，不得通過在線等軟件升級方式新增或更新汽車自動駕駛功能。這一規(guī)定實際上設(shè)定了智能網(wǎng)聯(lián)汽車的自動駕駛升級通道。在智能聯(lián)網(wǎng)汽車升級至輔助自動駕駛功能（L1、L2）階段，因技術(shù)上車輛尚處于駕駛員駕駛或控制階段，仍然適用現(xiàn)有法律法規(guī)。如果智能網(wǎng)聯(lián)汽車通過軟件升級方式進入有條件自動駕駛階段（L3），在符合條件的情形下車輛技術(shù)上也不屬于駕駛員控制而進入自動駕駛，現(xiàn)有法律法規(guī)無法適用。因此，國家主管部門針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車的審批進程，也迫切需要相關(guān)法律法規(guī)針對有條件自動駕駛或更高級別的自動駕駛立法。

部分地方先行先試立法的固有缺陷需要國家立法解決。深圳市人大基于2020年10月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》授權(quán)，率先開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理地方立法研究工作，于2021年3月23日向社會公開發(fā)布了《深圳市經(jīng)濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例（征求意見稿）》，并于2022年8月1日正式施行。深圳市人大這一立法在智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入、有條件自動駕駛與高度自動駕駛的合法性、營運的條件，以及將智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品質(zhì)量賠償引入道路交通事故責(zé)任追究環(huán)節(jié)等方面形成了突破。但是，由于深圳這一立法雖系中央文件“授權(quán)”，仍然明確為“擴大特區(qū)立法權(quán)”性質(zhì)，并不代表深圳這一立法具有國家層面的高度。而且，深圳條例設(shè)定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入以地方標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，與汽車產(chǎn)品的全國乃至全球通用性要求之間仍然存在不兼容，存在地方立法固有缺陷。

目前，深圳之外部分智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試、示范應(yīng)用走在前列的城市，也有先行先試立法的迫切需求：部分城市積極向全國人大申請，請求授權(quán)開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法；也有部分城市基于立法自主權(quán)，已經(jīng)啟動智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法進程。因此，急需全國人大從中央立法權(quán)限層面作出判斷：能否授權(quán)地方先行開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法？智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品類型中，是否也有地方針對低速無人車、專用智能車自行立法的空間？

“共享化”引發(fā)的管理與倫理問題需要前瞻性立法。近年來，汽車的“三化”變革（即電動化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化）一直為社會所關(guān)注，但智能網(wǎng)聯(lián)汽車的升級發(fā)展，特別是從輔助自動駕駛到有條件自動駕駛、高度自動駕駛、完全自動駕駛躍遷所引發(fā)的“共享化”變革，也值得關(guān)注。因為在有條件的自動駕駛、高度自動駕駛以及完全自動駕駛階段，傳統(tǒng)意義的人類駕駛員也不復(fù)存在，所有自動駕駛車輛已成為“共享化”車輛，智能網(wǎng)聯(lián)乘用車在本質(zhì)上不再屬于私人交通工具而具有營運車輛屬性。現(xiàn)有汽車生產(chǎn)企業(yè)向個人銷售私家車的產(chǎn)業(yè)邏輯也將受到較大沖擊，而駕駛員這一職業(yè)的消失與相關(guān)新職業(yè)的興起過程也是一個非常值得關(guān)注的社會問題。智能網(wǎng)聯(lián)汽車“共享化”，不僅因為產(chǎn)業(yè)邏輯變革與職業(yè)變化會引發(fā)社會問題，也會引發(fā)道路運輸、車輛生產(chǎn)與交通安全等管理職權(quán)的交叉與斷裂，在一定程度上需要中央立法予以關(guān)注，作出前瞻性安排。

建議盡快明確國家層面立法路徑

2021年3月公安部公開征求意見的《道路交通安全法（修訂建議稿）》第155條規(guī)定了“具有自動駕駛功能且具備人工直接操作模式的汽車”合法上路的條款，但因其要求“駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)處于車輛駕駛座位上，監(jiān)控車輛運行狀態(tài)及周圍環(huán)境，隨時準(zhǔn)備接管車輛”，仍然屬于規(guī)范輔助自動駕駛而非有條件自動駕駛的立法草案，不具有實質(zhì)性的突破意義。該條中有關(guān)“具有自動駕駛功能但不具備人工直接操作模式的汽車上道路通行的，由國務(wù)院有關(guān)部門另行規(guī)定”的條款，更是將需由人大法律處理的問題交給中央行政主管部門通過規(guī)章或政策規(guī)定，有違立法法的法律保留原則。因此，基于《道路交通安全法（修改建議稿）》第155條規(guī)定的問題，智能網(wǎng)聯(lián)汽車的中央立法路徑需要作出調(diào)整。

建議從以下幾個方面入手：

第一，可由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院立法。鑒于智能網(wǎng)聯(lián)汽車的自動駕駛階段（有條件自動駕駛、高度自動駕駛、完全自動駕駛）與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范的有人駕駛存在質(zhì)的區(qū)別，且涉及到產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、事故責(zé)任確定以及保險品種創(chuàng)設(shè)等多項重要法律問題，應(yīng)屬全國人大及其常委會立法范疇。不過，為了及時開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法，特別是統(tǒng)籌多部門有關(guān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車職權(quán)職責(zé)，宜由全國人大常委會依立法法相關(guān)規(guī)定授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，重點解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車進入有條件自動駕駛階段的法律難題，待條件成熟時可正式制定法律。

第二，重點明確有條件自動駕駛階段的法律問題。目前，智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試、示范應(yīng)用、試營運以及產(chǎn)品審批面臨的關(guān)鍵問題，系從輔助自動駕駛往有條件自動駕駛產(chǎn)生質(zhì)的變化的法律沖突與法律空白問題，因此，通過全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車行政法規(guī)，重點規(guī)范智能網(wǎng)聯(lián)汽車的準(zhǔn)入、有條件自動駕駛系統(tǒng)的合法性、車輛所有人的義務(wù)、生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、智能網(wǎng)聯(lián)汽車的營運規(guī)則以及相關(guān)保險要求等方面，從而實現(xiàn)中央立法層面上的制度供給。

第三，明確智能聯(lián)網(wǎng)汽車發(fā)展的公平普惠原則。自動駕駛技術(shù)的重要價值在于提升社會公眾出行能力與生產(chǎn)能力，促進社會公平，推動科技向善。因此有必要明確智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理的公平普惠原則，發(fā)揮智能網(wǎng)聯(lián)汽車為從業(yè)人士降低勞動強度、改善就業(yè)環(huán)境的作用，重點為殘障人士、偏遠鄉(xiāng)村居民提供出行服務(wù)，提升其參與社會生活的能力，實現(xiàn)科技進步與民生福祉之間的均衡發(fā)展。

（作者系東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）

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