應(yīng)建立中國特色“類CFIUS”審批

隨著中國綜合國力以及中資企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，中國資本正在加速走向海外。然而，出海收購并非是一廂情愿就能成功，海外政府審批尤其是美國外資投資委員會(huì)（The Committee on Foreign Investment inthe United States；CFIUS）成為中國產(chǎn)業(yè)國際并購的重要關(guān)卡。

春節(jié)剛過，傳來中國資本出海受阻的消息：CFIUS阻止Xcerra以5.8億美元（約合人民幣37億元）出售給中國半導(dǎo)體投資基金湖北鑫炎。鑫炎是中國官方背景的華芯投資管理公司旗下的公司，Xcerra是半導(dǎo)體方向的測(cè)試設(shè)備廠商。

這次CFIUS針對(duì)中國有了新的策略和技巧，就是需要不停重新提交，次次重走75天的審批流程。如此操作，其“弦外之意”十分明顯，最后買家只能“主動(dòng)”放棄收購。

CFIUS是何機(jī)構(gòu)？

CFUIS在最近三四年常在國內(nèi)的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)新聞里出現(xiàn)，這只“攔路虎”CFIUS是誰？CFIUS負(fù)責(zé)做什么？CFIUS如何運(yùn)作？

1、CFIUS不隸屬于任何一個(gè)機(jī)構(gòu)管轄

CFIUS是一個(gè)聯(lián)邦政府委員會(huì)，由多達(dá)九個(gè)政府機(jī)構(gòu)的首長、五個(gè)觀察員和一個(gè)獨(dú)立辦公室組成，CFIUS并不隸屬于任何一個(gè)機(jī)構(gòu)。國際并購并不缺乏“金主”，敢于收購美國資產(chǎn)的都是手握重金、長袖善舞的基金或集團(tuán)，無論是關(guān)系疏通還是政治獻(xiàn)金，收購方往往都不缺乏。但CFIUS不隸屬于任何機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)復(fù)雜構(gòu)成的委員會(huì)，收購方想公關(guān)基本沒機(jī)會(huì)。這種結(jié)構(gòu)，避免了“貓膩”存在。

2、獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)、一事一議

CFIUS除了權(quán)力很大，對(duì)項(xiàng)目審核的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則都是自定的，尤其對(duì)涉及國資背景的并購比較敏感，就以國家安全為由終止交易，不需要對(duì)外解釋。

此外，CFIUS采用“一案一議”審查方式，沒有明確審查標(biāo)準(zhǔn)，一筆并購被如何界定將在多大程度上影響CFIUS對(duì)后續(xù)類似交易的裁定，是不確定的。這種神秘感和不確定性，也給中國資本帶來挑戰(zhàn)。

3、參與部門多、對(duì)待審核項(xiàng)目全面考慮

由財(cái)政部牽頭的九個(gè)聯(lián)邦政府部，加上CFIUS辦公室為固定成員。聯(lián)邦政府部門涵蓋了美國政經(jīng)的方方面面：財(cái)政部 (Departmentof the Treasury)、司法部 (Department of Justice)、國土安全部 (Department of Homeland Security)、商務(wù)部 (Department of Commerce)、國防部 (Department of Defense)、國務(wù)院（Department of State）、能源部 (Department of Energy)、美國貿(mào)易代表辦公室 (Office of the U.S. Trade Representative)、科技政策辦公室 (Office of Science & Technology Policy)。其中，美國財(cái)政部長親自掛帥，擔(dān)任委員會(huì)主席。從上面的結(jié)構(gòu)可以看到，CFIUS的代表們來自包括國防部、國務(wù)部以及國土安全部等，“復(fù)合化”、“政治化”是特色。這接近十個(gè)部門將財(cái)務(wù)、司法、安全、外交、商務(wù)等一網(wǎng)打盡，可以說“?！倍叭?，既避免“掛一漏萬”，避免審查項(xiàng)目時(shí)候“看走了眼”。

此外，管理與預(yù)算辦公室(Office of Management & Budget)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)(Council of Economic Advisors)、國家安全委員會(huì)(NationalSecurity Council)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(National Economic Council)、國土安全委員會(huì)(Homeland Security Council)等5個(gè)機(jī)構(gòu)為觀察員，根據(jù)需求參加CFIUS的檢查和審核工作。觀察員的架構(gòu)在CFIUS需要調(diào)動(dòng)資源的時(shí)候隨時(shí)可以外延，龐大資源盡為其所用。

4、CFIUS也“與時(shí)俱進(jìn)”不停修正

整體上，CFIUS代表了美國國家對(duì)自身利益全面的考慮與保護(hù)。不僅如此，美國政府當(dāng)局也一直對(duì)CFIUS的職能范圍進(jìn)行策略修正，來確保保護(hù)國家利益。CFIUS最初職能是統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控外商投資信息，但是政治永遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)相輔相成，由于政治控制、經(jīng)濟(jì)制約的雙重需求，CFIUS逐步過渡成對(duì)中國資本具有審核權(quán)力的機(jī)關(guān)。CFIUS完全立足于美國的國家戰(zhàn)略方向，對(duì)于外資對(duì)美國資產(chǎn)的收購，特別是涉足到科技與經(jīng)濟(jì)核心競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)有力的保護(hù)。

美國政界也不停的有議員針對(duì)CFIUS提出修改和發(fā)展意見。如國防部副部長提出當(dāng)前CFIUS的每筆交易都是分開審查的，今后應(yīng)做出趨勢(shì)分析，包括涉及的具體國家、頻率、企業(yè)、細(xì)分行業(yè)等等。此外，還有聲音要求將審查范圍從中資入資美國企業(yè)，擴(kuò)展到合資企業(yè)，還應(yīng)擴(kuò)展至破產(chǎn)的實(shí)體。

5、CFIUS會(huì)主動(dòng)介入

CFIUS還針對(duì)影響到美國利益的項(xiàng)目，主動(dòng)出擊，申報(bào)前就介入調(diào)查。如最近剛剛開始的Broadcom收購Qualcomm案例，標(biāo)的方尚未同意， CFIUS就主動(dòng)介入調(diào)查。金沙江創(chuàng)投收購飛利浦出售Lumileds公司80%股份時(shí)，中方認(rèn)為該資產(chǎn)不需要申報(bào)美國批準(zhǔn)，結(jié)果依然被CFIUS以未能解除CFIUS關(guān)于國家安全的顧慮，飲憾結(jié)束。

6、事后追責(zé)

CFIUS建立了事后追責(zé)機(jī)制。對(duì)于完成收購但沒有申報(bào)CFIUS的項(xiàng)目，假如委員會(huì)認(rèn)為需要核查，也會(huì)事后再從頭審理，假如不符合CFIUS要求，要么整改、要么撤銷收購、要么行政處罰。收購后一定時(shí)間內(nèi)，假如整體架構(gòu)再變化，已經(jīng)通過的CFIUS審批的還需要重申。

如何向CFIUS學(xué)習(xí)？

最近三年，中國產(chǎn)業(yè)資本出海收購折戟沉沙不斷。僅半導(dǎo)體方向，就有中資收購德國半導(dǎo)體公司愛思強(qiáng)，中資背景基金收購Lattice等要約被CFIUS拒絕。中國資本在企業(yè)收購上也屢屢主動(dòng)撤件，如紫光撤件收購美國最大的存儲(chǔ)芯片企業(yè)美光科技，紫光撤件收購收購西部數(shù)據(jù)15%股份等。受限制的不僅僅是風(fēng)口上的半導(dǎo)體，2018年開年伊始，美國就終止了與華為、螞蟻金服等多家中國企業(yè)的合作進(jìn)程。

實(shí)際上，有些企業(yè)整合實(shí)實(shí)在在影響到了發(fā)展中的中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。但很多并購項(xiàng)目并沒有在做中國做任何政府審批。如Cypress收購Spansion對(duì)整個(gè)IoT的業(yè)態(tài)也產(chǎn)生了較大的影響，其目標(biāo)市場(chǎng)有較大部分在中國，但Cypress沒有到中國主動(dòng)提出申請(qǐng)，現(xiàn)在并購已經(jīng)完成；再如Broadcom收購Qualcomm，沒有相關(guān)部門或其他審批機(jī)構(gòu)的主動(dòng)發(fā)聲。

筆者認(rèn)為，對(duì)于中國類CFIUS審批機(jī)構(gòu)的設(shè)立，至少有以下三點(diǎn)的動(dòng)因：設(shè)立有中國特色的、類CFIUS的中國審批機(jī)構(gòu)，打通對(duì)接溝通窗口，對(duì)外資入境收購中國企業(yè)做獨(dú)立式、專業(yè)式的高層管控，實(shí)現(xiàn)國計(jì)民生產(chǎn)業(yè)的自控、有序發(fā)展。

1、要給予產(chǎn)業(yè)公平、公正、對(duì)等的發(fā)展環(huán)境

隨著貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，中國資本和企業(yè)在美國發(fā)展、擴(kuò)張的壓力和難度與日俱增。

在2017年9月，美國政府成功地狙擊了某投資聯(lián)合體以13億美元收購萊迪思半導(dǎo)體的交易。據(jù)傳，聯(lián)合體中就包含一家由中國政府控股的基金。在這場(chǎng)引人注目的半導(dǎo)體收購狙擊戰(zhàn)中，CFIUS拒絕了中國背景的收購。同年11月，在國會(huì)山，兩黨議員提交一項(xiàng)新法案，旨在通過進(jìn)一步改革CFIUS來提升它的權(quán)限，CFIUS被賦予的權(quán)力愈來愈高，越來越強(qiáng)。

面對(duì)美國CFIUS攔路虎，這既是對(duì)企業(yè)家智慧的考驗(yàn)，又是對(duì)中國國力和戰(zhàn)略的沖擊，更是對(duì)中國和美國“國家級(jí)別的戰(zhàn)略博弈”的考驗(yàn)。這需要政府部門、外事機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來，以政府對(duì)政府，以組織對(duì)組織，保護(hù)中國企業(yè)的合法權(quán)益。中國版本的CFIUS審批，就是一個(gè)策略和手段。

2、先進(jìn)的、成功的，要學(xué)過來

在保護(hù)國家資產(chǎn)上，CFIUS無疑是一種先進(jìn)的體制，值得學(xué)習(xí)。CFIUS并不隸屬于任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。這種架構(gòu)設(shè)計(jì)值得學(xué)習(xí)，也可以建立中國版本的CFIUS，保護(hù)中國優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的安全、安定。

3、未來戰(zhàn)略中國也需制衡機(jī)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)步入21世紀(jì)，全球共同命運(yùn)需協(xié)力打造，國際化是趨勢(shì)。半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入大競(jìng)爭(zhēng)、大整合時(shí)代，在中國也需要一個(gè)跨經(jīng)濟(jì)、懂專業(yè)、懂產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)一同保護(hù)企業(yè)利益、產(chǎn)業(yè)利益、民族利益。建議防衛(wèi)性建立“類CFIUS”審批機(jī)構(gòu)，博弈海外收購的格局，保證中國優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的安全，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)長治久安。

顧文軍，芯謀研究首席分析師，業(yè)內(nèi)譽(yù)為“中國半導(dǎo)體第一分析師”，是被廣泛認(rèn)可的產(chǎn)業(yè)“智庫”。先后在中芯、iSuppli和IHS等領(lǐng)先的半導(dǎo)體公司擔(dān)任重要職務(wù)，參與了多項(xiàng)政府半導(dǎo)體規(guī)劃調(diào)研與分析，并擔(dān)任多個(gè)政府集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展顧問，參與過多起國內(nèi)國際產(chǎn)業(yè)并購，為中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到重要作